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中国乡建院 | 张晓山:30年农村改革得与失
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张晓山:30年农村改革得与失

张晓山:30年农村改革得与失

编者按:三十年的中国改革取得了巨大的成就,发源于农村的改革撬动了中国经济大船的前行。三十年的改革过程,农村成就的取得有哪些重要的经验,什么问题亟待解决?作为著名农业问题专家,中国社科院农村发展研究所所长、BMW中经智库成员张晓山向本报记者阐述了他的观点。
《中国经营报》:我们注意到,包括今年在内,中央1号文件已连续7年聚焦“三农”问题,可见农村的改革和发展仍处于攻坚阶段,许多突出的矛盾未能缓和,反而有愈演愈烈之势,对此你有何看法?
张晓山:我认为“三农”问题的一些深层次矛盾不在农业和农村本身,而在于整个宏观经济体制和行政管理体制,深化农村改革,就要改变国民收入分配现有的扭曲格局,建立一个更为公平的国民收入再分配体系。
改革开放以前,中国政府扮演着全能型政府的角色,改革开放以后,则全面向经济型政府转变,而当前中央提出构建社会主义和谐社会,强调实现社会公正,那政府的职能就要向服务型政府回归。首先是中央各部门职能要转变,应一方面调整既得利益格局,建立规范的横向和纵向财政转移支付体系,财政的“重心”要适当下移,以显著增强地方政府特别是基层政府的财政能力,使其真正拥有为本地区提供公共服务和公共产品的经济能力;另一方面要强化对各级政府的问责、质询和监督、制衡机制,改革干部考核和晋升机制,这样才能减少寻租行为和决策的随意性,真正使财政体制能具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力。
更具体地说,就是要着力于中央和省一级的行政管理机构改革和县级综合配套改革,更自觉地调整国民收入分配结构,让政府资金的投放更为制度化、规范化和透明化。
《中国经营报》:现在广大农村中众多的农民在急剧变化的社会经济生活中,沦为事实上的弱势群体,自身利益难以得到切实保障,由此频繁引发纠纷和冲突,根源何在?有没有合适的解决方案?
张晓山:大家都知道,社会和谐的基础是利益格局的均衡,农村改革涉及到的制度变迁和组织创新,必然带来财产权利和利益格局的变动,让广大农村老百姓最愤懑的地方,就是一部分人或一些集团只享受制度变革的收益,而不负担改革成本,另一些人或集团不能分享改革的收益,却要负担改革的成本。所以我认为,农村制度变革的着力点,应是在变革过程中如何尽量维护广大农民的利益,即研究“补救”与“补偿”的制度安排。
以引发纠纷最多的农村土地为例,尽管从法律上说,农村土地归集体所有,但现实生活中,往往是村干部代表农民集体行使权利,如果没有民主监督和有效的制衡机制,“集体”就会异化成为独立于农民之外的一个单独的利益主体,集体经济就蜕变为“干部经济”,这就酿成了农村土地冲突的根源。
在某种程度上说,中国的现代化过程就是土地增值和土地资本化的过程,农村土地资本的分配方式与分配格局,将极大地左右城乡经济一体化的发展进程,农地转为非农用地过程中的资本化收益,完全可以支付消除城乡二元结构,促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本。换言之,使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额,合法、合理地分享城市化的“红利”,这才是最大的“多予”和“少取”。
《中国经营报》:有学者认为,30年的改革开放进程,就是使解决问题的办法合法化,改革与法制之间的悖论,在农村改革中尤为突出,对此你如何评价?
张晓山:在法治社会中,法律是一切行动的底线,但转型期所进行的制度变迁,又往往是对现行法律的突破,即“变法”。当前中国正值工业化、城市化大潮,这一悖论将长期存在。
例如,1978年十一届三中全会提出:“许分田单干,不许包产到户”。第二年的十一届四中全会又提出:“不许分田单干,(除特殊情况外)也不要包产到户。”直到1983年的中央一号文件才指出,联产承包制“是在党领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。又如2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,即是对1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》的修正。
什么样的对现行法律的突破是可以允许的,甚至是值得鼓励的?什么样的对现行法律的突破是不可容忍,属于违法必究的?我认为只有坚持一切从实际出发,破除迷信,敢于冲破不合时宜的观念约束,尊重群众首创精神才行,也就是说,群众的首创经过实践检验后,现有政策再行跟进,最后是法律的规范。
《中国经营报》:由于农村改革涉及到体制的深层次因素,这往往又成为部分地方官员在“三农”问题上不作为的借口,其中的症结怎样化解?
张晓山:中国农村改革30年,种种创新往往是逼出来的,改革若只是自上而下推行,效果通常不好,需要自下而上的推动,最后形成上下联动的体制改革。所以我相信,我们既要有“短平快”的对策性的治标之策,也要有长期、战略性的治本之策,标本兼治,才能成就大业。
农村改革的不断深化即是农村的制度变革和组织结构创新的进程,其目的是维护和进一步落实广大农民的财产权利与政治权利。在宏观体制上,政府要进一步推动农村财政和金融体制改革,以及农村土地制度的变革,真正扭转城乡二元经济的国民收入分配格局;在微观体制上,要促进和发育有利于农村富强民主文明的建设目标的经济组织和社会团体,城乡经济一体化的新格局才有可能形成,中国的现代化才有可能实现。

谭洪安
原文刊发于《中国经营报》(2011年5月21日)

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